Quyết định bất ngờ từ Washington về việc cắt giảm mạnh viện trợ nước ngoài đã khiến cộng đồng quốc tế không khỏi giật mình.
Việc Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID) bị thu hẹp quy mô, cùng với hàng tỷ đôla hỗ trợ bị ngưng cấp, đã đẩy các chương trình phát triển trên toàn cầu vào thế khó. Khi dòng viện trợ từng là công cụ mềm quyền lực của Mỹ nay cạn kiệt, các quốc gia Đông Nam Á đứng trước câu hỏi lớn: Liệu có thể trông cậy vào Trung Quốc để lấp đầy khoảng trống này?
Nhìn bề ngoài, Trung Quốc có vẻ là một ứng cử viên sáng giá. Trong những năm gần đây, Bắc Kinh nổi lên như một nhà tài trợ lớn, đặc biệt qua Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI). Tuy nhiên, nếu phân tích kỹ sẽ thấy, kỳ vọng Trung Quốc thay thế Mỹ trong vai trò viện trợ không đơn giản. Bởi lẽ, hai cường quốc này có những cách tiếp cận viện trợ rất khác biệt.
Nghiên cứu “Bản đồ Viện trợ Đông Nam Á” từ Viện Lowy (Úc) chỉ ra rằng, Trung Quốc ưu tiên các khoản vay hơn viện trợ không hoàn lại. Bắc Kinh tập trung nguồn lực vào xây dựng cơ sở hạ tầng vật chất – những công trình hữu hình như đường xá, cầu cống, cảng biển, sân bay, nhà máy điện, hơn là đầu tư vào các lĩnh vực xã hội và thể chế, bao gồm các lĩnh vực như giáo dục, y tế, quản trị nhà nước, năng lực điều hành, và bảo vệ môi trường – những yếu tố nền tảng cho phát triển bền vững. Dữ liệu viện trợ cho Đông Nam Á từ 2015-2022 của Viện Lowy cũng cho thấy, Trung Quốc thường không thực hiện đầy đủ cam kết.
Trong thập niên qua, Trung Quốc đã nỗ lực xây dựng hình ảnh một “đối tác phát triển” toàn cầu. Họ thành lập Cơ Quan Hợp Tác Phát Triển Quốc Tế Trung Quốc (CIDCA), khởi xướng Sáng Kiến Phát Triển Toàn Cầu (GDI), và tăng đóng góp cho các tổ chức phát triển đa phương. Tuy nhiên, cần nhấn mạnh rằng Trung Quốc vẫn tự nhận là quốc gia đang phát triển. Do đó, hợp tác phát triển của họ mang tính “tương trợ Nam-Nam,” tức là giúp đỡ giữa các nước đang phát triển, khác với kiểu “nước giàu viện trợ nước nghèo” truyền thống. Cách tiếp cận này coi trọng tính thực tế và lợi ích qua lại, đôi khi mang nặng yếu tố “có đi có lại,” hơn là lòng vị tha thuần túy.
Từ 2015 đến 2022, tổng viện trợ Trung Quốc cho Đông Nam Á đạt $50.5 tỷ, vượt xa con số $8.9 tỷ của Mỹ. Nhưng phần lớn viện trợ Trung Quốc là cho vay ($48.7 tỷ), trong khi Mỹ chỉ cho vay $597 triệu. Ngược lại, Mỹ dẫn đầu về viện trợ không hoàn lại ($8.3 tỷ), gấp hơn 4 lần so với Trung Quốc ($1.8 tỷ). Như vậy, các khoản vay chiếm tới 96% viện trợ Trung Quốc, còn viện trợ không hoàn lại chỉ 4%. Còn các khoản viện trợ của thì Mỹ thì ngược lại: 93% viện trợ không hoàn lại, chỉ 7% cho vay.
Trung Quốc rót vốn xây ‘hạ tầng cứng,’ Mỹ vun đắp ‘ảnh hưởng mềm.’
Viện trợ Trung Quốc tập trung vào kinh tế và cơ sở hạ tầng vật chất. Theo Viện Lowy, 94% viện trợ Trung Quốc (tức $47.1 tỷ) đổ vào các lĩnh vực nông nghiệp, tài chính, truyền thông, năng lượng, khai khoáng và giao thông. Đáng chú ý, gần như toàn bộ là các khoản vay. Trong khi đó, Mỹ chỉ rót $597 triệu vào các lĩnh vực này, nhưng viện trợ không hoàn lại của Mỹ ($685 triệu) vẫn cao hơn gấp đôi so với Trung Quốc ($333 triệu).
Ngược lại, Mỹ ưu tiên đầu tư vào các lĩnh vực xã hội và thể chế, tập trung phát triển con người, nâng cao năng lực quản trị và trao quyền cho cộng đồng. Các lĩnh vực trọng tâm của Mỹ là giáo dục, bảo vệ môi trường, quản trị và xã hội dân sự, y tế, viện trợ nhân đạo, nước sạch và vệ sinh. Viện trợ không hoàn lại của Mỹ cho các lĩnh vực này lên tới $7.6 tỷ, gấp hơn 5 lần so với $1.5 tỷ của Trung Quốc. Điều này thể hiện cam kết của Mỹ trong việc xây dựng năng lực, thúc đẩy phát triển bền vững, y tế công cộng, và hỗ trợ các nhóm yếu thế, hướng tới sự phục hồi lâu dài của xã hội, cộng đồng và thể chế. Trung Quốc cũng cho vay $1.6 tỷ vào các lĩnh vực này, nhưng vẫn theo đuổi mô hình tài trợ ưa thích là cho vay.
Lĩnh vực năng lượng và viện trợ nhân đạo là ví dụ điển hình. Trung Quốc dành tới $23.8 tỷ cho năng lượng ở Đông Nam Á, chiếm nửa viện trợ cơ sở hạ tầng vật chất của họ. Phần lớn là vay cho các dự án lớn như nhà máy điện, đường dây tải, đường ống dẫn. Trong khi đó, viện trợ Mỹ cho năng lượng chỉ bằng một phần nhỏ, khoảng $231 triệu khi tập trung hỗ trợ kỹ thuật, cải cách quy định và năng lượng tái tạo. Có thể thấy, Hoa Kỳ chú trọng xây dựng năng lực thể chế và phát triển bền vững trong năng lượng.
Ngược lại, Mỹ dẫn đầu tuyệt đối về viện trợ nhân đạo, với $1.5 tỷ, so với $38.2 triệu của Trung Quốc. Sự khác biệt này nhấn mạnh cách tiếp cận thực dụng của Trung Quốc, coi viện trợ là mở rộng hợp tác kinh tế, ưu tiên lợi ích song phương hơn là viện trợ đơn phương. Mô hình Trung Quốc gần với “tài chính phát triển”, còn viện trợ Mỹ gần với định nghĩa truyền thống về “viện trợ phát triển”.
Trung Quốc cam kết ‘khủng,’ giải ngân nhỏ giọt
Một điểm đáng chú ý khác là tỷ lệ giải ngân viện trợ của Trung Quốc ở Đông Nam Á giai đoạn 2015-2022 khá thấp. Trong số $132 tỷ đã hứa, chỉ có 44%, tức khoảng $50.5 tỷ, được giải ngân. Ngược lại, Mỹ giải ngân $8.9 tỷ trong tổng số $9.5 tỷ, đạt tỷ lệ 85% theo cam kết.
Điều đáng nói rằng tỷ lệ giải ngân của Trung Quốc lại thiếu đồng đều và mang tính chiến lược rõ rệt. Bắc Kinh ưu tiên rót vốn cho các quốc gia có vị trí địa chính trị quan trọng hoặc có quan hệ thân thiết, như Indonesia (94%), Campuchia và Lào (khoảng 68%), và Việt Nam (67%). Trong khi đó, Philippines lại có tỷ lệ giải ngân thấp nhất, chỉ 2%. Điều này cho thấy Bắc Kinh không thực hiện cam kết theo chương trình “Xây dựng, Xây dựng, Xây dựng” của chính quyền Duterte tiền nhiệm, nhất là sau khi Manila có sự thay đổi lãnh đạo, tăng cường liên minh với Washington và đối đầu gay gắt hơn với Bắc Kinh ở Biển Đông. Trái ngược với điều này, Mỹ duy trì tỷ lệ giải ngân cao và ổn định ở tất cả các quốc gia, không phân biệt quan hệ chính trị, ví dụ như Myanmar (84%) và Campuchia (90%).
Viện trợ Trung Quốc có xu hướng ‘hạ nhiệt’
Cuối cùng, tài chính phát triển ra nước ngoài của Trung Quốc đang giảm trên toàn cầu. Đỉnh điểm là 2016, sau khi BRI được triển khai mạnh mẽ từ 2013. Xu hướng này cũng thể hiện ở Đông Nam Á, viện trợ Trung Quốc đạt đỉnh 2017 rồi giảm dần. Trong bối cảnh kinh tế Trung Quốc gặp nhiều thách thức, kỳ vọng Bắc Kinh lấp chỗ trống viện trợ Mỹ càng trở nên khó hiện thực.
Tóm lại, dù có tiềm lực và ý chí, sự khác biệt cơ bản trong cách tiếp cận viện trợ của Mỹ và Trung Quốc khiến Bắc Kinh khó thay thế trực tiếp vai trò Washington. Hợp tác phát triển của Trung Quốc mang tính thực dụng, phục vụ chiến lược kinh tế trong nước, khác với việc Mỹ chú trọng phát triển con người, thể chế và phúc lợi cộng đồng. Tuy nhiên, không phải không có cơ hội thay đổi.
Để tăng uy tín, Trung Quốc có thể cải thiện việc thực hiện cam kết, tăng đầu tư vào phát triển con người và phúc lợi xã hội, bên cạnh các dự án cơ sở hạ tầng lớn. Đây sẽ là bước quan trọng để Trung Quốc thực sự chinh phục được trái tim và khối óc của người dân Đông Nam Á.
