Hoa Kỳ đang đối mặt với một vấn đề hóc búa ở Biển Đông: Trung Quốc đã thay đổi tận gốc hiện trạng vùng biển theo hướng có lợi cho họ. Nhưng từ năm 2016, các quốc gia Đông Nam Á có các quyền hợp pháp đang bị chà đạp đã rất miễn cưỡng trong việc chống lại Bắc Kinh.
Hoa Kỳ và các nước cùng chí hướng không thể thay đổi hành vi của Trung Quốc trên biển nếu không có sự tham gia tích cực của các bên tranh chấp trong khu vực. Tuy nhiên, ở phần lớn Đông Nam Á, đặc biệt là Philippines và Việt Nam, giới tinh hoa và công chúng đánh giá cam kết của Washington đối với khu vực một phần dựa trên việc liệu cam kết đó có bảo vệ được các quyền hàng hải của họ hay không.
Tổng thống Hoa Kỳ Joe Biden và nhóm của ông đã tiếp tục phần lớn các chính sách của chính quyền Trump ở Biển Đông. Chính phủ hiện tại của Hoa Kỳ xác nhận quan điểm từ thời Trump rằng tất cả các yêu sách hàng hải của Trung Quốc không phù hợp với phán quyết năm 2016 của tòa trọng tài đặc biệt là bất hợp pháp [Tòa Trọng tài Thường trực, Permanent Court of Arbitration (PCA) trong khuôn khổ Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật Biển (United Nation Convention on Law of the Sea – UNCLOS) Tháng Bảy năm 2016 ra phán quyết bác bỏ các yêu sách chủ quyền của Trung Quốc ở Biển Đông – ND]. Hơn nữa, chính quyền Biden đã khẳng định các nghĩa vụ hiệp ước của họ đòi hỏi Hoa Kỳ phải đáp trả trong trường hợp các lực lượng Philippines ở Biển Đông bị tấn công, và đã tiếp tục đẩy mạnh hoạt động của hải quân Hoa Kỳ trong khu vực được đặt ra dưới thời Tổng thống Donald Trump.
Chuyến thăm gần đây của Bộ trưởng Quốc phòng Lloyd Austin đến Manila đã mở ra một cơ hội phục hồi chính sách của Hoa Kỳ ở Biển Đông. Philippines từ lâu đã là quốc gia Đông Nam Á tiến xa nhất trong việc khẳng định chủ quyền nhưng dưới thời Tổng thống Rodrigo Duterte nước này đã theo đuổi quan hệ chặt chẽ hơn với Bắc Kinh và hạ thấp quan hệ với Washington. Duterte đã thề hủy bỏ Thỏa thuận Lực lượng thăm viếng (Visiting Forces Agreement, VFA), một thỏa thuận song phương tạo điều kiện thuận lợi cho quân nhân Hoa Kỳ đến đất nước này. Nhưng trong chuyến thăm của Bộ trưởng Austin, ông Duterte đã thông báo sẽ hủy bỏ quyết định bãi bỏ đó. Bước thay đổi đột phá này mang lại cho liên minh Hoa Kỳ-Philippines một không gian hoạt động rộng rãi hơn – và đặt Washington vào một vị trí mạnh mẽ hơn để đẩy lùi hành vi xấu của Trung Quốc.
Chính quyền Biden nên nắm bắt bước đột phá này để tạo nền tảng cho một liên minh quốc tế ủng hộ một trật tự hàng hải dựa trên luật lệ. Bằng cách lên kế hoạch tăng cường hỗ trợ cho quá trình hiện đại hóa quân đội Philippines và triển khai luân phiên ở Philippines các khí tài quân sự của Mỹ, bao gồm cả các dàn hỏa tiễn, nó có thể tăng cường khả năng răn đe ngắn hạn. Và bằng cách gia tăng áp lực kinh tế và ngoại giao lâu dài đối với Bắc Kinh, nó có thể giúp mở đường cho một giải pháp hòa bình, công bằng các tranh chấp trên biển trước khi cánh cửa thỏa hiệp hoàn toàn đóng lại.
Thiếu các đối tác sẵn sàng
Tuyên bố gần đây của Duterte ở Manila là đặc biệt quan trọng vì giới lãnh đạo Philippines không có lựa chọn thay thế khả thi nào cho vấn đề Biển Đông. Các bên tranh chấp Đông Nam Á khác đã tỏ ra không muốn bước vào khoảng trống mà chính phủ Duterte để lại trong vấn đề này.
Trong số các bên tranh chấp, Việt Nam về mặt nào đó đã giữ vị trí vững chắc nhất về Biển Đông trong năm năm qua. Hà Nội thường xuyên tố cáo những khẳng định chủ quyền mới của Trung Quốc thông qua các công hàm ngoại giao và các tuyên bố báo chí và đã âm thầm nâng cấp khả năng phòng thủ của mình ở quần đảo Trường Sa – một khu vực rộng lớn các bãi đá ngầm và đảo nhỏ mà Trung Quốc, Việt Nam, Malaysia, Philippines, Đài Loan và Brunei tuyên bố chủ quyền toàn bộ hoặc một phần. Hà Nội đã từ từ làm sâu sắc hơn quan hệ an ninh với Hoa Kỳ và tiếp tục kiên định các quyền khai thác dầu khí ngoài khơi của mình bất chấp Trung Quốc có các hoạt động ngày càng hiệu quả trong việc ngăn chặn hoạt động thăm dò của Việt Nam.
Nhưng Việt Nam không sẵn sàng dẫn đầu trong việc huy động sự ủng hộ toàn cầu đối với sự nghiệp của các nước Đông Nam Á ở Biển Đông. Các nhà lãnh đạo Việt Nam thích để cho những người khác, đặc biệt là Philippines, phải trả giá cho việc công khai phản đối Bắc Kinh. Hà Nội cảm thấy thoải mái hơn với chính sách ngoại giao im lặng, sử dụng mối liên hệ giữa các đảng Cộng sản Việt Nam và Trung Quốc để che đậy căng thẳng, và không có khả năng đệ trình lên tòa trọng tài vụ kiện của riêng mình chống lại Bắc Kinh.
Malaysia vẫn là quốc gia dễ bảo nhất trong số các bên tranh chấp chính. Trong phần lớn thời kỳ của các chính quyền Obama và Trump, Kuala Lumpur đã cố gắng hết sức để ngăn chặn các cuộc thảo luận công khai về các tranh chấp hàng hải ở Biển Đông và tạm gác căng thẳng với Trung Quốc. Dù quan điểm đó bắt đầu thay đổi vào năm 2018, chính phủ Malaysia vẫn không sẵn sàng kháng cự Bắc Kinh một cách tích cực cho dù Trung Quốc đang nhanh chóng gia tăng sức ép lên các hoạt động khai thác dầu khí của Malaysia. Trong bối cảnh đại dịch COVID-19 và bất ổn chính trị trong nước, Kuala Lumpur không sẵn sàng gây ra cuộc chiến ngoại giao về Biển Đông. Tình trạng hỗn loạn chính trị của Malaysia chỉ sẽ trở nên tồi tệ hơn khi Thủ tướng Muhyiddin Yassin gần đây đã phải từ chức, khiến nước này khó có thể đóng vai trò tích cực trong việc đứng lên chống lại Trung Quốc vào lúc này.
Khi ông Duterte nhậm chức vào Tháng Sáu năm 2016, ông ta đã ra hiệu rằng Philippines sẽ từ bỏ cố gắng gây áp lực với Trung Quốc trên Biển Đông. Ông ta đã “gạt sang một bên” chiến thắng của đất nước mình trong phán quyết của tòa trọng tài năm 2016, đưa ra chưa đầy hai tuần sau khi chính phủ của ông nhậm chức, làm lãng phí cơ hội tập hợp một liên minh quốc tế có khả năng buộc Bắc Kinh phải thỏa hiệp. Bất chấp sự hiện diện ngày càng nhiều các tàu Trung Quốc trong vùng biển Philippines và thường xuyên bị giới truyền thông, Quốc hội và các thành viên trong chính quyền của ông phản đối, ông Duterte hầu như giữ vững lập trường. Ông từ chối đưa ra bất kỳ lập trường nào về Biển Đông có thể gây nguy hiểm cho các khoản viện trợ và đầu tư mà Bắc Kinh đã hứa – điều không bao giờ thành hiện thực. Ông chỉ tán thành phán quyết của tòa trọng tài vào cuối năm 2020, trong một bài phát biểu trước Đại hội đồng Liên Hiệp Quốc, mặc dù người phát ngôn của ông ta đã nhanh chóng khẳng định rằng tuyên bố này không thay đổi các chính sách của ông.
Trong khi đó, liên minh Hoa Kỳ-Philippines dường như đang trong tình trạng nguy cấp. Thông báo của ông Duterte vào Tháng Hai năm 2020 rằng ông sẽ bãi bỏ VFA sau sáu tháng nữa, hứa hẹn sẽ gây ra những hậu quả nghiêm trọng cho quan hệ đối tác an ninh của hai nước. Việc chấm dứt thỏa thuận VFA sẽ không chỉ gây tổn hại cho hợp tác Mỹ-Philippines về chống khủng bố, cứu trợ thảm họa và các cuộc tập trận – mà nó sẽ giết chết một cách hiệu quả Thỏa thuận Hợp tác Quốc phòng Tăng cường (Enhanced Defense Cooperation Agreement, EDCA), theo đó các lực lượng Mỹ được tiếp cận và giúp tài trợ việc nâng cấp các căn cứ quân sự của Philippines nhằm ngăn chặn sự xâm lược của Trung Quốc. Những bước đi này đe dọa làm suy giảm độ tin cậy của Hiệp ước Phòng thủ Hỗ tương (Mutual Defense Treaty) giữa hai nước.
Một lối mở ở Manila
Sau nhiều tháng ngoại giao khép kín trong suốt năm 2020, ông Duterte đã hai lần bị thuyết phục “đình chỉ” quyết định bãi bỏ VFA. Chính quyền Biden đã nỗ lực này sau khi nhậm chức, âm thầm làm việc với cơ quan quốc phòng Philippines về một thỏa thuận mà ông Duterte có thể chấp nhận. Trước chuyến thăm của Bộ trưởng Austin đến Manila, người đồng cấp của ông nói rằng một “phụ lục bổ sung” cho VFA, nội dung không rõ ràng, đã sẵn sàng để ông Duterte ký vào. Sau đó ông Austin và ông Duterte gặp nhau và tổng thống tuyên bố rằng ông sẽ hủy bỏ hoàn toàn quy trình hủy bỏ hiệp ước VFA, và sự tín nhiệm của liên minh Hoa Kỳ-Philippines, hiện có vẻ an toàn.
Tại sao ông Duterte lại quay đầu? Các nguyên nhân chính trị ngay lập tức có lẽ là việc Hoa Kỳ cung cấp vaccine Moderna cho Philippines và chuyến thăm của ông Austin thỏa mãn tự ái của ông Duterte. Nhưng các điều kiện cơ bản khiến ông Duterte phải đảo ngược quan điểm trước đây của mình bao gồm áp lực từ cả cơ quan quốc phòng Philippines và giới tinh hoa chính trị của đất nước, những người ngày càng lo ngại về hành vi cưỡng ép của Trung Quốc trên biển.
Vào Tháng Hai, Philippines đã phát hiện hơn 200 tàu dân quân biển của Trung Quốc tập trung tại bãi đá ngầm Đá Ba Đầu (Whitsun Reef) – một địa điểm tranh chấp thuộc quần đảo Trường Sa. Đáp lại, Manila đã cố tăng tần suất và thời lượng các cuộc tuần tra ra quần đảo Trường Sa và bãi cạn Scarborough. Các tàu của họ cũng trở nên quyết đoán hơn trong các cuộc tuần tra này, mạnh mẽ yêu cầu các tàu Trung Quốc rời khỏi các bãi đá ngầm và vùng biển mà Philippines tuyên bố chủ quyền. Trong ít nhất hai trường hợp, những yêu cầu này đã thuyết phục được lực lượng dân quân và tàu tuần duyên Trung Quốc phải di chuyển đến các khu vực khác.
Philippines cũng phát động một chiến dịch quan hệ công chúng ngắn chống lại các hành động của Trung Quốc. Trong hai tháng sau khi phát hiện ra các tàu dân quân Trung Quốc tại Đá Whitsun, các tàu tuần duyên của Philippines đã thường xuyên thực hiện các chuyến đi ra bãi đá ngầm để ghi chép lại đội tàu Trung Quốc. Trong một hành động minh bạch có phần muộn màng, họ đã chụp ảnh bảng số tàu của các tàu dân quân Trung Quốc và một cơ quan chính phủ thuộc văn phòng tổng thống đã công bố những hình ảnh đó cho báo chí. Điều này cho phép các nhà nghiên cứu tại cơ quan Sáng kiến Minh bạch Hàng hải Châu Á (Asia Maritime Transparency Initiative – AMTI) và Trường Cao đẳng Chiến tranh Hải quân Hoa Kỳ xác định các tàu Trung Quốc, cảng xuất phát của chúng và trong một số trường hợp xác định được chủ sở hữu tàu và mối liên kết của chúng với mạng lưới nhà nước Trung Quốc.
Nỗ lực này đã thành công đến mức Việt Nam phải vào cuộc. Các tàu Việt Nam cũng chụp ảnh bảng số trên thân tàu của các tàu Trung Quốc tập trung tại Đá Ba Đầu và công bố chúng trên các phương tiện truyền thông nhà nước – một hành động chưa từng có tiền lệ của Hà Nội.
Cơ hội để hành động
Giờ đây, thỏa thuận VFA không còn sống dựa vào thời gian vay mượn nữa, các cơ quan quốc phòng của Hoa Kỳ và Philippines có thể lập kế hoạch dài hạn cho hợp tác an ninh và ứng phó tình huống bất trắc. Với việc ông Duterte dự kiến sẽ rời nhiệm sở vào mùa Hè năm sau, họ nên tập trung vào việc làm thế nào đặt nền móng để nhanh chóng thực hiện EDCA dưới thời người kế nhiệm của ông. Ví dụ, họ nên tăng cường các chuyến viếng thăm và tập trận chung của các phi cơ tuần tra và chiến đấu cơ của Mỹ tại các căn cứ ở đảo Luzon và Palawan. Điều này có thể giúp tăng cường khả năng răn đe và chuẩn bị cơ sở chính trị cho giai đoạn tiếp theo của cuộc thảo luận về tư thế vũ lực — thuyết phục chính quyền tương lai của Philippines ủng hộ việc triển khai luân phiên các dàn hỏa tiễn tầm trung của Mỹ để ngăn chặn sự xâm lược của Trung Quốc trên biển.
Sự quay đầu của ông Duterte cũng cung cấp một số động lực rất cần thiết cho các nỗ lực ngoại giao nhằm hạn chế hành vi của Trung Quốc ở Biển Đông. Các quốc gia cùng chí hướng trên thế giới giờ đây nên tin tưởng hơn rằng Philippines khó có thể cắt đứt quan hệ đồng minh với Hoa Kỳ hoặc hy sinh các yêu sách lãnh thổ của mình nhân danh quan hệ chặt chẽ hơn với Trung Quốc. Và ngay cả khi chính phủ của ông Duterte không hoàn toàn chấp nhận phán quyết trọng tài năm 2016, không nỗ lực tập hợp một liên minh quốc tế để ủng hộ các quyền của Philippines, người kế nhiệm ông Duterte có thể sẽ làm được.
Theo hướng này, nhóm Biden đang tiếp tục các nỗ lực bắt đầu từ thời chính quyền Trump để thuyết phục các quốc gia khác phản đối các tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc và ủng hộ phán quyết của tòa trọng tài. Công việc này ban đầu có một số thành công hạn chế; các nước châu Âu vẫn lo lắng việc kêu gọi Trung Quốc tuân thủ phán quyết của tòa trọng tài trong khi bản thân các bên tranh chấp trong khu vực, bao gồm cả Philippines, lại miễn cưỡng. Nhưng những sự thay đổi gần đây về giọng điệu và chiến thuật từ Manila và Hà Nội, cùng với mối quan hệ hợp tác chặt chẽ hơn giữa Mỹ và Philippines sau quyết định về VFA, có thể thay đổi điều đó. Năm ngoái, Pháp, Đức và Vương quốc Anh đã làm rõ nhiều lập trường pháp lý của họ về Biển Đông, bác bỏ một số khía cạnh trong các yêu sách hàng hải của Trung Quốc. Và vào tháng trước, Bộ trưởng Quốc phòng Đức lần đầu tiên kêu gọi người đồng cấp Trung Quốc tuân thủ phán quyết năm 2016 — thành viên đầu tiên của Liên minh châu Âu làm như vậy. Những nước khác ở châu Âu hy vọng cũng sẽ làm theo.
Những bước đi này diễn ra đồng thời với việc châu Âu ngày càng chú trọng đến an ninh hàng hải trong khu vực. Trọng tâm đó được làm nổi bật qua các cuộc triển khai hải quân gần đây của Pháp và việc nhóm tác chiến tàu sân bay của Anh, được hỗ trợ bởi các tàu của Hà Lan và Hoa Kỳ, đi vào Biển Đông.
Chính quyền Biden nên nắm bắt cơ hội này để xây dựng một liên minh nhằm buộc Bắc Kinh phải trả giá đắt cho những hành động gây hấn ở Biển Đông. Washington nên thúc đẩy ngôn ngữ mạnh mẽ hơn về vấn đề này trên các diễn đàn quốc tế, như tại hội nghị G-7 năm nay, dẫn đến một thông cáo chung nêu rõ rằng tất cả các thành viên G-7 “phản đối mạnh mẽ bất kỳ nỗ lực đơn phương nào nhằm thay đổi hiện trạng và gia tăng căng thẳng” ở Biển Đông và Biển Hoa Đông. Hội nghị thượng đỉnh trực tiếp đầu tiên vào mùa Thu năm nay giữa các nhà lãnh đạo của Đối thoại An ninh Bộ Tứ — (QUAD) bao gồm Hoa Kỳ, Nhật Bản, Ấn Độ và Úc — mang đến một cơ hội quan trọng khác. Nhóm công tác về an ninh hàng hải của Quad có thể đóng một vai trò quan trọng trong vấn đề này và một tuyên bố chung của cấp nguyên thủ quốc gia ủng hộ các bên tranh chấp Đông Nam Á sẽ là một tín hiệu mạnh mẽ.
Hoa Kỳ cũng nên xây dựng một chiến dịch nhận diện, gọi tên và công khai lên án lực lượng dân quân biển của Trung Quốc mà Philippines và Việt Nam đã bắt đầu tại Đá Ba Đầu (Whitsun Reef). Washington nên tranh thủ sự hỗ trợ của các bên trong và ngoài khu vực, tập hợp một nỗ lực giám sát quốc tế nhằm xác định và phân loại các tàu dân quân biển của Trung Quốc đang cố cưỡng bức tàu của các nước khác. Nỗ lực này có thể mô phỏng các cuộc tuần tra phối hợp của các nước trong khu vực và các nước châu Âu ở Biển Hoa Đông và Hoàng Hải để xác định các chuyến hàng bất hợp pháp bị cấm vận đi và đến Bắc Hàn. Thông tin thu thập được ở Biển Đông nên được chia sẻ với các đồng minh và đối tác của Hoa Kỳ để thu hút sự ủng hộ trong việc áp đặt các biện pháp trừng phạt các công ty đánh cá Trung Quốc và mạng lưới hỗ trợ trên bờ của họ có liên quan đến hành vi cưỡng bức này.
Đồng thời, Hoa Kỳ và các tác nhân bên ngoài khác phải thừa nhận rằng các quốc gia Đông Nam Á có những hạn chế trong việc ứng phó một cách hung hăng. Họ quá dính líu với Trung Quốc về mặt kinh tế và thiếu sức mạnh địa chính trị để tự mình buộc Bắc Kinh phải trả giá đắt. Các đối tác nước ngoài của các nước này phải sẵn sàng đóng vai cảnh sát xấu, tạo điều kiện cho Philippines và Việt Nam đưa ra cho Trung Quốc lời đề nghị thỏa hiệp. Khi Bắc Kinh phải đối mặt với việc trả giá đắt cho các hành vi xâm phạm lãnh thổ của họ ở Biển Đông, triển vọng về một giải pháp có thể thương lượng được cho cuộc xung đột này sẽ trở nên hấp dẫn hơn.
Nhưng thời gian không còn nhiều. Sự kiểm soát của Trung Quốc đối với các vùng biển tranh chấp đang ngày càng gia tăng và con đường dẫn đến một giải pháp mà tất cả các bên đều có thể chung sống đang ngày càng thu hẹp. Bằng cách hành động ngay bây giờ, Hoa Kỳ và các đối tác khu vực của mình có thể làm việc cùng nhau để củng cố trật tự dựa trên luật lệ ở Biển Đông.
Nguồn: China’s Power Grab in the South China Sea – How to Build a Coalition to Confront Beijing, by Bonnie S. Glaser and Gregory Poling, Foreign Affairs, August 20, 2022
* Bonnie Glaser là Giám đốc Chương trình châu Á của Quỹ Marshall Đức của Hoa Kỳ. Gregory Poling là thành viên cao cấp về Đông Nam Á và Giám đốc Sáng kiến Minh bạch Hàng hải châu Á (AMTI) tại Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế (CSIS) ở Washington.
Đọc thêm:
